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石綿(アスベスト)健康被害救済法に係る諸課題に対する提言(2022年8月21日)

公開日:2022年8月21日

私たちはかねてより、3つの緊急要求をとりまとめ、中央環境審議会石綿健康被害救済小委員会の速やかな開催を求めてきました。

6月6日に環境省が中央環境審議会環境保健部会石綿健康被害救済小委員会を開催しました。今後、さらに議論が加速していきますが、小委員会の場においても私たちの意見が一つでも多く反映されるよう取り組みを進めていきます。以下の提言は「石綿健康被害救済法に係る諸課題に対する提言(202261日)」の内容をもとに、提言内容に加筆を加えたものです。

 

「命の救済」と「すき間と格差」をなくす石綿健康被害救済に向けて

中皮腫・アスベスト疾患・患者と家族の会

 

2022年6月10日の第208回国会参議院環境委員会で「石綿による健康被害の救済に関する法律の一部を改正する法律案」が審議・可決され、「石綿による健康被害の救済に関する法律の一部を改正する法律案に対する附帯決議案」が全会一致で決議されました。法律案は6月13日に参議院本会議で可決・成立しています。本委員会でも付帯決議を踏まえた検討を進めていくことが求められます。

石綿による健康被害の救済に関する法律の一部を改正する法律案に対する附帯決議

政府は、本法の施行に当たり、次の事項について適切な措置を講ずべきである。

一、石綿による健康被害に対する隙間のない救済の実現に向け、石綿による健康被害の救済に関する法律に基づく救済措置の内容について、改めて効果的な広報を行い周知の徹底に努めること。また、本法に基づく特別遺族弔慰金等の支給の請求期限の延長及び特別遺族給付金の対象者の拡大によって対象となると見込まれる者に対しては、丁寧な情報提供を行うこと。

二、国は、石綿による健康被害者に対して最新の医学的知見に基づいた医療を迅速に提供する観点から、中皮腫に効果のある治療法の研究・開発を促進するための方策について石綿健康被害救済基金の活用等の検討を早期に開始すること。

三、石綿による健康被害の救済に関する法律に基づく救済制度が、個別的因果関係を問わずに重篤な疾病を対象としていることを踏まえ、労働者災害補償保険法において指定疾病とされている良性石綿胸水、また、石綿肺合併症についても、指定疾病への追加を検討すること。

四、石綿にばく露することにより発症する肺がんについては、被認定者数が制度発足時の推計を大幅に下回っている現状を踏まえ、認定における医学的判定の考え方にばく露歴を活用することなどについて検討すること。

五、既に前回の施行状況の検討から五年が経過していることを踏まえ、本法附則の規定による見直しのほか、改正後の法律について、速やかに施行状況の検討を実施すること。その際、療養者の実情に合わせた個別の給付の在り方、療養手当及び給付額の在り方、石綿健康被害救済基金及び原因者負担の在り方等についても検討を行うこと。

右決議する。

課題整理

1.療養手当ほか給付の見直し

2.「命の救済」に向けた石綿健康被害救済基金の治療研究等への活用

3.肺がんの判定基準

4.対象疾病の拡大

5.周知徹底

6.民間部門におけるピアサポート活動等の周知と支援

 

各課題についての問題意識

1.療養手当ほか給付の見直し

(1)救済法が成立・施行された背景には、兵庫県尼崎市のクボタ旧神崎工場周辺における環境被害の発覚と、それに端を発した全国各地のアスベスト被害の顕在化がある。当時は全体像の把握が不十分なまま、被害の迅速な救済を図るために異例の速さで施行までに至った。

(2)その後、労災認定等の行政機関の認定実績、大阪・泉南アスベスト訴訟や建設アスベスト訴訟などの民事訴訟等における判例の積み重ねがされ、国が負うべき役割についても変化がみられる。このような変化を捉え、法学者などで構成される「石綿被害救済制度研究会」などからも、この間の司法判断等の経過を踏まえ、新たな制度構築に向けての提言(『石綿(アスベスト)被害救済のための「新たな」制度に向けての提言』 2021年12月12日)が出されている。

(3)一方で、アスベスト被害は初回ばく露から発症までに40年以上を要することもあり、また中皮腫については低濃度でも発症する(ヘルシンキクライテリア(1997)および、2018年4月11日の教員アスベスト被害名古屋高裁判決)ことから、原因と考えられる会社が現存していなかったり、原因が確実に特定できない場合もあり、厳格な司法判断の中では救済・補償上の格差が生まれてしまう。

(4)現に被害を受けた当事者らは、「中皮腫白書」(特定非営利活動法人 中皮腫サポートキャラバン隊、2022年)の報告などからもわかるように、発症年齢や家族構成によって、発症に伴う経済的ダメージに大きな開きがある。発症時期は誰も選択できず、偶然性によって生じている格差について現行の給付枠組みでは十分にカバーできていない。救済給付における療養手当は、医療や入通院に係る諸経費を名目に構成されているが、収入減少が一切考慮されていない。また現行の療養手当には、近年の治療の変化において重要性が飛躍的に高まっている臨床試験への参加に係る交通費等が考慮されていない(現行の制度は臨床試験への参加に係る諸経費を想定していない)。

(5)病気で働けなくなり収入が減少ないし無くなった患者と家族は、食費や光熱費等の生活費などを極端に切り詰める。生活環境の基盤を崩して、希望する医療や入通院の選択をするという苛烈な状況を強いられているといっても過言ではない。施行以降の二度にわたる消費税率の上昇や近年の物価の急上昇も考慮しなければならない。例えば、法施行時の2006年度の最低賃金の全国平均は673円であったものが、2022年度は961円になっている(約1.4倍)

(6)現行の給付には、原則、葬祭料(約20万円)以外の給付が一切ないことは、非人道的で理不尽極まりない。遺族の中には未就学児や就学児を抱えて生活をしなければならない者もいる。遺族年金を含む遺族への給付の新設を強く求める。

(7)以上の点を踏まえ、多くの関係者の意見を聞き、他の法令等との比較などさまざまな角度から検討をして、できる限り被害者間の格差を埋める努力をしていく必要がある。特に発症年齢、発症前の所得状況、家族構成などに配慮した給付の再構築が求められる。

 

2.「命の救済」に向けた中皮腫基金の治療研究等への活用

(1)現在の石綿健康被害救済法においては、中皮腫をはじめとする石綿疾患に対する治療・研究を推進するために石綿健康被害救済基金を使用することが認められていない。すなわち、現行法における救済は経済的な救済に限定され、「命の救済」の支援がなされていない。

(2)法施行当時(2006年)、中皮腫に対しては「治らない病気」という認識。石綿救済法逐条解説にも、「中皮腫は治癒が困難な疾病であり、このままでは、現に存在し、また今後発生する健康被害者は何ら救済を受けられずに死に至ることは厳然たる事実」との認識が示されているので、立法当時の発想として基金の使途に治療研究の支援がないことは止むを得ない面もある。

(3)しかしながら、2018年に中皮腫において認可されたニボルマブ(オプジーボ)の登場以降、海外も含めた臨床試験などで興味深い結果などが複数出てきている。2019年には米国食品医薬品局(FDA)で認可されている治療法(NovoTTF-100L™システム)がいまだに日本では臨床試験も実施されていない。このような具体的な変化の兆候があり、現場の医療関係者へ十分な研究支援をすることで中皮腫を「治る病気」へしていきたい。

(4)2022年4月20日には、「特定非営利活動法人 日本石綿・中皮腫学会」から「悪性中皮腫に対する既存の治療薬の適応拡大と、さらなる診断・治療法の開発研究に対する公的支援を要望いたします」との声明文が発表されるなど、医療関係者からも治療研究の推進を求める声があげられている。さらに、今年に入って民間部門でも「一般社団法人 中皮腫治療推進基金」が立ち上げられ、治療研究の推進をはかっていこうとする機運が高まっている。8月18日時点で、1,000万円を超える寄付金が寄せられている。

(5)石綿健康被害救済基金は現在、約800億の残高となっている。企業関係者のみなさまのご協力もいただき、2014年度には拠出金率の引き下げ(1000分の0.05から1000分の0.02)もされながら、現状の枠組みを維持するならば40年以上にわたって本基金は安定的な運用ができる。現行の枠組みで安定的な運用ができることが十分に見通せる状況であるならば、救済法の本質的な目的でもある「命の救済」のために基金の一部を治療研究の支援に活用していただきたい。

(6)ごく一部の患者は、遺伝子パネル検査によって治療が可能となる場合がある。患者申出療養制度において製薬企業が無償提供していない薬剤費、薬剤費以外の臨床試験実施に係る費用国立がん研究センター中央病院では、37万円程度)に関しても給付の対象としていただきたい。また、国立がん研究センター等で実施される臨床試験の参加にかかる交通費についても、患者の居住地の違いによって負担に大きな差が生じており、それによって治療選択に患者自身が制限をかけている。​​臨床試験の参加にかかる交通費の実費も給付の対象としていただきたい。そのことが、希少がんでもあることから患者が集まりにくい中皮腫の臨床試験において研究の完了が早まる要因にもなる。

(7)以上を踏まえ、治療研究に基金を活用すべく石綿健康被害救済法第1条および第31条を改正することを求める。

(8)6月6日の小委員会では、多くの委員から石綿健康被害救済基金の活用を求める意見があげられた。6月10日には、参議院環境委員会でも前述の附帯決議案が全会一致で決議された。

(9)当会が6月14日から8月18日にかけて実施した​​「石綿健康被害救済基金の活用に関するアンケート」(詳細、別紙)では、匿名の回答が多数であったが、治療研究の推進のための基金の活用、あるいはそのための議論を注視している自治体の回答が多数あった。

(10)小委員内外において、治療研究の推進を求める機運は日々高まっており、早急に制度的な整備をし、「中皮腫患者のレジストリデータの構築」、「中皮腫の克服に向けたロードマップの作成」を検討する場を設置すべきである。

 

3.肺がんの判定基準と申請・運用のあり方

(1)労災保険制度の認定基準と、救済制度における肺がんの判定基準には違いがある。「石綿ばく露歴」を判断に加えていない点が大きな違いである。そのために石綿健康被害救済制度では中皮腫に対して著しく申請数・認定数に大きな開きがある(制度設計時は中皮腫1:石綿肺がん1)。中皮腫については、原因が石綿以外になく、病勢進行も急である等の理由により、石綿ばく露歴を評価しないことで迅速な救済を図ることに十分な合理性がある。一方で、肺がんは石綿以外の原因もあり、現在の医学では医学的な判断だけで石綿関連肺がんかどうかを判断するには限界がある(現に、石綿繊維測定において、本数基準であるにも関わらず救済制度では認められず、労災制度の審査では検出本数が基準を満たしたために認定された事例などもあり、医学的な判断のあり方も十分に確立していない)。したがって、厚生労働省では、国際的な診断基準などをもとに、医学的な所見とともに石綿ばく露歴を評価に加えて認定を判断している。

(2)建設業関係の被害では、一人親方などの中にも労災保険の対象にならない被害者がいる。例えば、肺がんを発症した方が、石綿ばく露歴や医学的な所見からは労災制度では認定相当でありながら、救済制度では石綿ばく露歴が評価されないために認定されない事象が相次いでいる。具体的には、労災認定基準では「胸膜プラーク+石綿ばく露歴10年以上」の認定基準があるが、救済制度では「胸膜プラーク」の所見だけでは認定されない。「救うべき存在」が「救われない」という事象が生まれている。

(3)昨年、建設アスベスト給付金が施行されたが、石綿肺がん被害者の中には、損害賠償部分である建設アスベスト給付金制度で認定されるにもかかわらず、社会保障的意味合いが強い救済制度では認定されない構造が生まれている。しかし、建設アスベスト給付金は、石綿ばく露期間や職種などによって対象になるかどうかも判断がわかれるので、「明らかな職業ばく露」がある被害者が両制度から切り捨てられる構造はこれからも続く。このような不当な格差は早急に見直すべき問題である。​​​​

石綿(アスベスト)肺がんの問題

(4)「明らかな職業ばく露」がある被害者の中には、死亡後に一定の年数が経過し、医学的資料が確認できないケースもある。労災保険制度の運用に照らして、職種(例えば、石綿製造業や石綿水道管製造業、石綿吹付作業)や「業務に従事していた事業場での労災認定事例の有無」などを考慮して、「明らかな職業ばく露」がある場合には救済制度においても弾力的な運用をすべきである。つまり、そのような場合には、医療記録がなくても認定を行うことができるようにするということである。このような運用によって「すき間のない救済」につなげることができる。

(5)救済制度においても、石綿肺とびまん性胸膜肥厚は石綿ばく露歴の有無を確認しており、「救うべき被害者」を救うために石綿肺がんでも石綿ばく露歴を判定に採用するには十分な合理性がある。むしろ、採用していない不公平な現状はただちに是正すべきである。

(6)肺がんと石綿肺に関連するが、じん肺管理区分2以上の決定がされている者(胸部エックス線画像でじん肺法に定める第1型以上)が救済制度の判定基準に用いられている「胸部エックス線画像でじん肺法に定める第1型以上と同様の肺繊維化所見」を否定される問題がある。建設アスベスト給付金の判定を尊重するのであれば、そこでの審査における基礎的な決定となっているじん肺管理区分決定(みなし決定を含む)を建設アスベスト給付金対象者に限定せず尊重すべきである。

(7)石綿ばく露に関しては、石綿工場の周辺等に居住していたために肺がん、びまん性胸膜肥厚、良性石綿胸水、石綿肺を発症する、いわゆる「環境ばく露」「傍職業ばく露」もある。環境ばく露のある肺がん被害者に関しても、周辺石綿工場の稼働実態や労災制度認定者や救済制度認定実績​​​​、環境省が実施してきた健康リスク調査、試行調査などにおける胸膜プラーク所見などの発生状況を踏まえて、判定要件においてばく露歴を認定しつつ現行の労災認定基準を加味して総合的な認定ができる検討枠組みを早急に整備する必要がある。

(8)また労災制度では認定基準を満たしているかどうかに関わらず請求を受け付け、その後に複数の医師照会などを経て判断をしているが、救済制度では申請時に主治医の診断書の提出が求められ、その中には​​【石綿が原因であることの根拠】を記載する欄が設けられている。胸膜プラークの有無などについては専門家の中でも、その判断が大きく別れることがある。石綿小体や石綿繊維計測を実施できる医療機関も極めて限定されている。このような状況を踏まえると、「記載できない場合は不要」などの記載がなければ、申請を断念することにつながる。遺族の場合には、医学的な記録が残っていない場合も多く、機構窓口において事実上の「申請拒否」が公然と行われている。医療記録があろうとなかろうと申請を受け付け、調査を尽くすなかで認定の可否が判断されるべきである。

(9)肺がんの申請を促すために、申請上の手続きでは計測の実施・結果確認まで時間がかかる石綿小体・石綿繊維の計測費用、医療機関に申請予定者が依頼する文書料等について救済給付から補助をする必要がある(労災保険制度では、「石綿疾患療養管理料(225点)」「石綿関連疾患労災請求指導料(450点)」などの診療点数が設定されている)。その場合、何らかの研究に対する情報提供を義務付け、調査研究の一環として活用していくことも考えられる。

(10)労災保険制度と救済制度では医師の所見等を記載する書式は別々。両制度に請求・申請する被災者もいる。医師も、通常業務の間を縫って書類作成に協力してくれており、医師の負担を軽減してより積極的な制度への勧奨につなげ、請求・申請者の増加を図ることが求められる。両制度共通の医師証明書類を作成するか、一方で作成した書類を共通のものとして活用するなど、現場の医師の負担軽減をお願いしたい。

(11)​​​​従来の判定基準の検討においては、認定事案の検討にとどまらず、これまでの不認定された事案の理由も精査し、本来は救済するべき事案であったのかどうかなど従来の判定基準や運用について検討すべきである。

 

4.対象疾病の拡大

(1)「良性石綿胸水」は、労災保険制度における対象疾病に指定されていながら、救済制度における指定疾病にはなっていない。

(2)石綿肺がん関連の問題で触れたように、救済制度の申請者には労災の対象とならない「職業ばく露が明らかにある被害者」も含まれるとともに、「環境ばく露」「傍職業曝露」被害者をあえて救わない理由はなく、石綿肺とびまん性胸膜肥厚と同様に、石綿ばく露歴を判定基準に含めるべきである。

5.周知徹底

(1)治療や療養・社会保障・ピアサポートなどに対する情報が集約されたハンドブックを作成し、中皮腫などを診断をされた患者に対して医療機関からこれら資料を患者に情報提供することを義務付けるべき。同時に、患者本人の同意を前提に、国に診断された者の情報を報告させて、国からも関係資料等を送付するなど一元的な対応ができる体制を整えて、関係制度の周知を徹底すべき。加えて、中皮腫と診断された患者などの医療記録の保管に関して50年間の保管を義務付けるべき。         

(2)現在、立法府において石綿健康被害救済法にもとづく労災時効救済制度の請求期限延長等に関する法改正が立法府で進められている。

(3)すでに、労災時効救済制度の請求期限は3月で切れているが、それに先立って厚生労働省は死亡届をもとに中皮腫死亡遺族を対象に個別周知を実施したとしていたが、関東甲信越地区の400名程度の限られた遺族にしか周知を実施していなかった。

(4)今後、建設アスベスト給付金に関して、救済制度の認定者にも個別周知を実施すると思われるが、厚生労働省の極めて不十分な形での周知ではなく、考えられうる限りの「すき間のない周知」を厚生労働省・環境省が連携して実施していくことが求められる。

(5)一部の法務局では保管されている死亡診断書が5年で廃棄され、中皮腫や肺がんなどのアスベス関連疾患が疑われる場合であっても客観的な死因情報が得られず、申請・請求ができない遺族がいる。死亡小票を活用した新たな周知の実施や認定業務における活用をして「すき間のない救済」を徹底すべきである。

 

6.民間部門におけるピアサポート活動の周知と支援

(1)がん対策基本法第22条では、「国及び地方公共団体は、民間の団体が行うがん患者の支援に関する活動、がん患者の団体が行う情報交換等の活動等を支援するため、情報提供その他の必要な施策を講ずるものとする」とされていながら、労働基準監督署や独立行政法人環境再生保全機構では民間部門のピアサポート等に関する情報提供を一切していない。

(2)労働基準監督署における労災相談・労災請求、環境再生保全機構に対する救済法相談・申請において、中皮腫や肺がん患者の団体について適切に周知すべきである。

(3)上記には、「遺族」も含まれる。グリーフケア等に取り組む被災者団体の情報についても当事者遺族に適切に周知すべきである。

(4)上記のような支援に取り組んでいる民間部門の団体に対して、講演会の開催や研修に係る諸経費の支援も含めて支援をすべきである。

 

まとめ(是正すべき法制度及びその運用)

1.アスベスト被害の個別実態と法施行以降のアスベスト被害の社会情勢の変化を踏まえた法改正による療養手当ほか給付の見直し

2.「命の救済」を前提とした法改正による、石綿健康被害救済基金の治療研究等への活用

3.職業ばく露と環境ばく露による石綿肺がん被災者を公正に救済するための施行令改正

4.職業ばく露による良性石綿胸水被災者を公正に救済するための施行令改正

5.「すき間のない救済」の徹底を図る実効性のある周知の実施

6.がん対策基本法に対応した民間部門におけるピアサポート活動等の周知と支援の実施

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